政府助跑：从区港联动到"保税港"
记者 左志坚
洋山深水港的建成将解决硬件问题，但更重要的软环境问题，就只有依赖政策创新了。洋山能否成为一个拥有配套自由贸易区的自由港，这对当局者的智慧无疑是一次考验。
洋山港一期工程竣工的日子越来越近了。这座新港是上海港从世界第三跃居龙头的关键支点。然而要让那些先进的码头发挥作用并非提升装卸效率那么简单，决定性的因素还在于其配套的政策。
区港联动尝试
浦东开发开放已经整整15周年，浦东新区区委副书记、外高桥保税区管理委员会主任张耀伦近日透露，封关面积仅为10平方公里的外高桥保税区，2004年进出口贸易额已超过300亿美元。
这个成绩与外高桥争取到的政策有很大关系。
2003年12月8日，国务院办公厅正式复函同意上海外高桥实施“区港联动”试点，享受保税区和出口加工区的相关政策；2004年4月15日，作为全国第一家实施“区港联动”的试点区域，1.03平方公里的外高桥保税区物流园区封关运作，7月15日投入运营。
“区港联动”政策带来的直接好处是：以往运入保税区的货物，要等到离境后才可享受出口退税，现在货物进入园区即享受出口退税；打破以往集装箱只能原箱进原箱出的“规矩”，在外高桥保税区物流园区内，船运公司可以把两个或多个发往同一目的港的未满集装箱“拼”成一个整箱，由此大大节省成本。
从此，封关运作的企业就告别了他们“香港一日游”的尴尬经历。
“以往我们在天津有一家客户，专门生产电子零部件，其产品销售对象是江苏无锡的组装出口企业。前者预交的增值税，要等到后者产品出境才能进行退税，得等一年以上。有的企业选择了‘香港一日游’的方式，将零部件产品运至香港，获得退税，再运回国内提供给组装企业。从天津海运到香港，再到无锡，至少8至10天，且出境、入境，必须两次报关。如今，国内货物进了物流园区，视同出口，只须一次报关，且可立即实行退税，时间节省一半以上。”某电子物流公司老总介绍道。
对航运公司来说，进出境及中转货物可进行分拆和集拼的功能，更具吸引力。如果航运公司有一个北方客户，产品分别出口至美国的东海岸和西海岸。通常，航运企业将货物运至台湾高雄港进行分拆，再与其他相同目的地的货物进行集拼。如今，这些在外高桥物流园区就可进行，长江流域的货物出口美国，在物流园区分拆、集拼后，费用可降低25％～30％。
国际中转港梦想
洋山港对政策的依赖性更强。
洋山港的定位将是国际中转港，然而以目前的政策环境，中转业务占上海港的比重微乎其微。目前上海港全年的国际中转业务量大约只占总量的1％，而香港、新加坡等国际集装箱大港其箱量的80％以上都是靠国际中转实现的。
国际中转业务的大量旁落已是多年来形成的事实。不少船公司的主要中转业务都是在国外完成的，其中韩国、新加坡、马来西亚等国家的港口成为主要基地。以中外运为例，其欧洲航线的中转主要是以釜山为主，而其余的航线则多由新加坡中转。
中转业务旁落的原因之一是，上海港目前的水深不够，洋山港的建成将能够解决这一硬件问题，但更重要的软环境问题，就只有依赖政策创新了。
按照目前的退税操作，一般是在中转船出发后1周内予以退税。而在实际操作中，通常要2～3周内才实现退税，拖一个月乃至更长时间退税的也并不鲜见。而在境外的港口，只要船过来中转，一般都是当天退税。在这种情况下，中转业务的流失也就在情理之中了。
此外，假设有一艘船原定在青岛进行中转，但船开到中途临时要改为靠上海港进行中转。根据现有的操作模式，到上海港一般只能清关而不能中转，“因为你的目的港并不是在我们这里”。在这种情况下，集装箱船只好取道釜山或者东南亚，以完成中转，因为这些港口并没有这些限制。
自由港政策将是解决这一问题的最佳办法。早在2003年，上海市港口管理局副局长朱建华就公开表示，洋山深水港要争取实施自由港政策。“设立自由港是将上海建成东北亚集装箱枢纽港的关键，也是促进上海建成国际航运中心的有力保证。”
学术界已有的共识则是，“洋山港应该成为自由港并拥有一个配套的自由贸易区。”
“保税港”创新
事实上，国际知名港口大多是自由港和自由贸易区相辅相成。而广义上的自由港也被称为自由口岸、自由贸易区，是划在关境以外，对进出口商品全部或者大部分免征关税，并且允许在港内或者区内开展商品自由储存、展览、拆散、改装、重新包装、整理、加工和制造等业务活动的区域。
但是大、小洋山岛孤悬海上，建成码头后除了装卸货物之外，不能提供分拨和包装等其他服务。因此学界一直在呼吁，要为洋山港设立一个配套的自由贸易区。
由于洋山港有配套跨海大桥直通上海芦潮港，货物可经芦潮海关进入上海，因此有专家认为应该在上海开辟一块自由贸易区。
洋山一期工程年底就将落成，随着实际运作时间的临近，相关政策已经有了比较确定的框架。
记者从两个渠道获得同样的信息，目前有关部门已划出8平方公里的区域来保证洋山港的运作。其中，洋山岛上将划出2平方公里，芦潮港则划出6平方公里，两块区域以东海大桥相连接。
这总共8平方公里的区域则被称作“保税港”。“保税港”是一个比较新鲜的名词，在中国，以往只有保税区和保税物流园区的说法。
具体这8平方公里的“保税港”将享有哪些政策，与保税区和保税物流园区又有何区别？这仍是上海市政府非常关心的问题。《上海市人民政府2004年第四季度工作要点》显示，这是上海市综合经济调控的一大任务。
相关专家则透露说，“保税港”可以看作是保税区，不过政策上可能更灵活，功能也更全。“比如出口加工业务这里或许也可以做”。从功能上来看，“保税港”的政策环境和“区港联动”比较相似，不过具体政策还有待海关总署讨论并确认。
“四位一体”考验
想让洋山港发挥效率，中央的政策支持固不可少，上海本地的政府机构合作也将面临着一次挑战。
围绕洋山港的相关投资主要有四部分。其一为洋山岛上的港口本身，其二为东海大桥，其三是临港新城，其四是配套的物流园区。
前三者组成一个保税港的概念，而上海临港新城由主城区、产业区和洋山深水港后方配套区等组成。按照国家经济发展战略与上海城市总体规划的要求，临港新城应当建成以现代装备制造业为核心，以高附加值先进制造业、高新技术产业为基础，集先进制造、现代物流、研发服务、出口加工、教育培训等功能为一体的现代化综合型海滨城区。
四者被业内概括为“港桥城园”。在以往，这四个关键要素由上海同盛投资集团控制。但随着洋山深水港的建设，上海同盛“四位一体”的形势起了微妙的变化。
所谓的“港”即洋山深水港股权，已由同盛转让给了上海国际港务集团。“城”、“园”的管理者也都起了变化。相形之下，东海大桥受到冷落。
这座长达31公里的跨海桥就在上海东南沿海距南汇芦潮港约30公里的外海海面上。
然而要让洋山港发挥最大的效率，“港桥城园”显然必须精诚配合，无缝连接。同盛“四位一体”模式终结后，有专家担心目前多头管理的模式能否令洋山港的价值最大化。而东海大桥担当着连接海港与大陆的重任，其归属和管理显然关系到整个“保税港”的效率。
这座前所未有的海港从政策到政府合作层面，都开创着前人未有的事业，这对当局者的智慧无疑是一次考验。？
